Comentario
La Corona española construyó sobre el Atlántico un gigantesco puente de papel a través del cual controló durante siglos sus territorios americanos sin necesidad de emplear la fuerza militar, durante mucho tiempo inexistente y siempre escasa en las Indias. Incluso a comienzos del siglo XIX las tropas profesionales radicadas en el conjunto de la América española sumaban unos 30.000 hombres, y muy pocos de ellos eran peninsulares. El Imperio español se sostuvo con ejércitos de burócratas y de eclesiásticos, y con el apoyo de los grupos dominantes de la sociedad indiana, es decir, de los criollos.
Desde el punto de vista institucional las nuevas tierras quedaron incorporadas a la Corona de Castilla, de ahí que su administración se organizara de acuerdo con las leyes e instituciones castellanas, que se transplantan a América y allí evolucionan con cierto grado de originalidad -virreinatos, audiencias, gobernaciones, corregimientos, cabildos-, y desde instituciones castellanas de nuevo cuño radicadas en la metrópoli: el Consejo de Indias y la Casa de la Contratación, los verdaderos centros del aparato administrativo indiano.
Tratándose de un Imperio mercantilista, la prioridad de las relaciones económicas se manifiesta también en la organización institucional, de ahí que el primer órgano creado fuera la Casa de la Contratación (1503), anterior en bastantes años a los primeros organismos de gobierno implantados tanto en América como en la propia metrópoli. Durante casi tres décadas toda la estructura institucional de las nuevas tierras se redujo a nombramientos unipersonales, ya sea con título de virrey (Colón, 1493) o gobernador (Bobadilla, 1499; Ovando, 1502), pues hasta 1511 no se estableció en América el primer órgano colegiado, la Audiencia de Santo Domingo. En cuanto a España, la Casa será la única institución específica hasta la fundación del Consejo de Indias hacia 1523. A partir de entonces, y en relación sin duda con la conquista de los territorios que convertirían a Carlos V en monarca del mundo (según le escribió Hernán Cortés), es cuando se intensifica el proceso de institucionalización.
Fue un proceso presidido siempre por el afán centralizador y autoritario de la Corona, pero limitado por la propia distancia y la lentitud de las comunicaciones, que impusieron la adopción generalizada en América de la fórmula castellana de "se obedece, pero no se cumple", con la que se pretendió dar cierta flexibilidad al sistema, armonizando la tendencia unificadora de la metrópoli con la creciente diversificación de las colonias. Dicha fórmula, que permitía a un funcionario posponer la ejecución de una orden pidiendo que fuera revisada e informando para ello de las circunstancias que hacían imposible o desaconsejable su aplicación (es decir, equivalía a las actuales apelaciones y recursos de reposición o de alzada), dio lugar a toda clase de excesos y acabó siendo un instrumento típico de la burocracia indiana.